摘要：基层文化设施是公共文化服务重要阵地。上海黄浦区率先在全域开展公共文化设施社会化运营管理模式，创新运营机制、夯实监管体系、汇聚内外资源、多措施齐头并进推进服务的全面覆盖。这些创举对于提升品牌集聚度、服务精准度、引领文化传承均起到了积极作用。因此本文着重对黄浦区的实践和成效展开分析，从中窥探促进基层文化机构的社会化运行方式，为我国公共文化现代化治理提供经验借鉴。

关键词：设施托管；公共文化治理；公共文化服务高质量发展

基层文化设施是设立在基层，即乡镇（街道）和村（社区）的公共文化设施，主要包括基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等，是公共文化服务重要阵地^[1]。基层文化设施上联县、下联村，起着资源汇聚、服务共享、信息互通的枢纽作用^[2]。在社会整体运行中，直接面向民众的基层文化设施的“建、管、用”是关系民生的重点与难点问题。基层文化设施在运营管理过程中，暴露出了文化资源不丰富、服务提供不规范、专业水平不达标、服务质量不满意等问题，已难以满足新时代人民群众对美好生活的新期待。我们必须树立新理念、运行新机制、使用新方法，推动公共文化服务社会化发展，从而充分发挥市场机制的作用，实现政府主导、社会参与下的供给主体“开放多元”、供给内容丰富、供需有效对接的现代公共服务供给模式^[3]。

公共文化设施运营管理整体外包，业内简称为“设施托管”或“公办民营”，是公共文化服务社会化发展的重要内容之一。设施托管，通常由政府主管部门提供基本场地条件、提供经费保障、制定服务标准、引入竞争机制和科学评估监督机制，通过委托或招投标等方式，吸引有实力的企业、社会组织，在坚守公益性质的前提下，对公共文化设施开展专业化运营管理^[4]。设施托管是为了应对公共文化机构体制机制僵化、创新性不足、文化服务滞后等现象所做出的探索，旨在提高公共文化设施专业化管理水平，完善公共文化服务功能，提高服务质量与服务效能，使之更好地服务于公众^[4]。2015年1月，中央明确提出有条件的地方可以探索开展设施托管，于国家层面推动基层公共文化设施托管^[5]。自此，公共文化设施托管由个别地方实践探索转变为全国试点改革潮流。据相关机构调查显示，截至2018年底，全国有9216个村（社区）文化中心、700个乡镇文化站（文化中心）、634个公共图书馆、99家文化馆（群众艺术馆），已经交由社会力量运营管理^[6]。

从2004年起，上海对全市街道层级公益性文化设施按照新的布局要求和配置标准，持续改建、扩建及新建了一批功能完善的综合性文化活动设施，统一命名为“社区文化活动中心”。上海市黄浦区文化局提供的数据显示，截至2020年底，上海共有社区文化活动中心220家，建筑面积平均为5758.11㎡、使用面积达4597.19㎡，全面覆盖了所有街道。社区文化活动中心为居民提供丰富多彩的文化服务，发展势头良好，百姓满意度高，走在全国前列。

黄浦区响应上海市政府号召，以提高基层公共文化服务覆盖面与服务品质、提升管理与运作效率为目标，积极推进街道社区文化活动中心社会化发展。黄浦区于2006年以打浦桥社区文化活动中心为试点，在全国首创基层文化设施社会化运营管理模式，经多年探索，形成了功能完备、运营优化、反馈便捷、监管有效的管理机制。黄浦区在试点基础上循序渐进，逐步实现了区内10家社区文化活动中心社会化管理运营模式全覆盖，构建了政府、市场、社会协同参与的发展格局。同时，黄浦区通过将街道社区文化活动中心纳入文化馆、图书馆总分馆体系，联动社会各类资源，以“小平台”承载“大服务”；通过服务外包专业机构，解决人手不足等问题，实现专业化运作；通过监管服务和制定管理机制实现项目化管理，并主动挖掘和利用黄浦特色文化资源，打造了黄浦区街道社区文化活动中心高质量发展的新局面。

黄浦区作为全国最早一批进行基层文化设施改革的单位，在十几年的探索中，形成了自身独特的社会化运营管理模式，为市民提供了丰富多彩的优质公共文化服务。

（一）先行试点，创新运营机制

黄浦区打浦桥社区文化活动中心有38间活动室，集文化娱乐、健身休闲、展览展示、网络信息、学生社区实践和区域化党建服务等功能于一体，面积达5600㎡。为满足多元文化需求，2006年始委托上海华爱社区服务管理中心负责运营，在探索中形成了四项机制。

一是建立社会化专业化运营机制。打浦桥引入第三方承接主体，彻底解决街道事务繁杂、人员编制受限和专业化人才招录难等问题，基层公共文化服务由政府直接组织型向指导监督型转变。

二是形成“建管分离”资产管理机制。由第三方负责维护，改变原先公共设施“政府建、政府管”模式，提升硬件服务质量。

三是确立“托底保障+管理考核”监管机制。将社区文化活动中心各类运营成本纳入街道财政预算，健全财务审计、项目运作评估和奖惩体系，确保项目开发、活动策划和员工经费足额到位。

四是形成民主协商决策机制。建立由社区居民、承接主体、街道代表组成的三方联席会议制度，负责筛选项目、审定排片表等事项，通过平台沟通、协商办事，实现“居民所需、中心提供、随时筛选”的“政府主导、社会运作、居民参与”治理模式。

（二）统筹协调，夯实监管体系

黄浦区结合上海市有关要求，深入贯彻落实《推进社区文化活动中心社会化专业化管理的工作方案》及《管理主体资质标准》《合格主体推荐目录》《全权委托管理服务合约参考文本》等配套文件，让改革工作有章可循。

区文化主管部门牵头成立社区文化活动中心社会化运营推进工作小组，由一把手担任组长，街道分管主任担任副组长。区文化主管部门负责做好指导、服务、协调和示范推广工作；街道明确法人主体，落实专项经费，因地制宜选择社会化方式。

承接主体准入制度是公共文化设施机构能够引进优质社会力量的保障，黄浦区对承接主体设立准入门槛，要求承接主体具备独立法人资格，负责人达到本科以上学历、具有中级以上专业职称，以及具有公共文化管理服务或场地设施管理或文化活动管理等方面的实践经验。

准入制度的制定实施并不是终点，社会承接主体在市场的影响下，质量参差不齐，更新迭代迅速，静态的准入制度不足以形成相应的约束力。准入制度如何针对不断变化的市场并及时修订完善、如何动态筛选优质的承接资源，以及最终如何做到以准入制度为风向标来引导承接主体，是亟需、也是长久要关注解决的一个问题。

此外，黄浦区以政府监督为核心，以社会评估为手段，对社区文化活动中心建立了多层监管体系：一是绩效考核，由委托方根据合同条款，定期对承接主体履约情况进行考评，奖优罚劣。二是专业评估，与市级有关部门联动，委托第三方机构从专业化管理、标准化服务、社会化运营、公众满意度、特色项目等维度进行评估定级，以评促建。三是巡查暗访，委托有关机构组织建立巡查志愿者队，对社区文化活动中心进行每双月及重要法定节假日期间的巡查暗访，督促规范运行。四是动态监督，将社区文化活动中心运营纳入全市信息管理专用平台，运用信息化手段，动态监测管理，以提高效能。

新的监管体系，一方面以政府公信力为背书，以社会专业评估为监管手段，用“一臂之距”的管理形式，改变了政府自管自查、管查均不力的现象；另一方面，政府转全权监管为宏观监督，对末梢管理力度下降，同时引进第三方机构对公共文化设施承接主体进行评估，社会力量之间很容易达成灰色交易，形成虚假监督，因此政府必须做好监管权力集中与下放之间的平衡。

（三）各尽其能，全面推进覆盖

黄浦区注重发挥第三方承接主体的主观能动性，引导和鼓励创新。截至2019年，黄浦区10个社区文化活动中心全部实现社会化运营模式。

由上海左邻右舍文化艺术传播公司承接运营的五里桥社区文化活动中心，形成了“4321”工作模式——“4”即市科协领导、区科协统筹、街道实施、社区聚力，四级联动，为科普工作注入强大动力；“3”即“一点、一圈、一网”，以社区文化活动中心为中心点汇集优质文化资源，联合文化馆、博物馆、图书馆、科技馆等文化机构形成公共文化朋友圈，联合辖区覆盖的居委、楼宇、学校等社区成员搭建完善的公共文化服务网络，最终实现三力融合，面向重点人群定期开展活动；“2”即社区活动中心与各个合作方之间实现双向的资源共享、共同成长，形成“1+1>2”成效；“1”即引导群众自治，建设一支优秀的核心志愿者队伍，发挥社区居民的主人翁意识，营造“一个大家庭”的社区文化氛围。五里桥创新机制成效显著，得到了社会的广泛认可，获得了5A级社会组织等诸多荣誉。

由上海浦江公共文化服务中心承接运营的瑞金二路社区文化活动中心，创新建立“文化议事会”——由街道牵头，邀请上海昆剧团、区文化馆、区文保所等辖区单位以及居民代表共同组成，主要职能包括收集和反馈社区各类文化需求，审议社区重大文化项目和发展计划，协助提供文化资源和服务，考评和监督社区文化活动中心运营管理绩效等。时任文化部部长雒树刚、中宣部及上海市有关领导曾先后前来视察瑞金二路社区文化活动中心并给予高度肯定，此中心还获得过全国社区教育示范单位等荣誉称号。

由上海兴越公共文化管理服务中心承接运营的淮海中路社区文化活动中心，倾力打造“淮海名家工作室”，邀请非遗传承人、文艺名家作为驻室成员，开展明星进楼宇、淮海名家邀你玩转“非遗”、“沪言暖语”之沪语大课堂等活动，将优质文化惠及社区市民群众，连续六年被市委宣传部评为公共文化配送五星级服务点。

（四）内拓外联，汇聚优质资源

黄浦区社区文化活动中心的承接主体，主动以文化为纽带，打破不同层级、不同类型机构之间的资源壁垒，实现优质文化资源的共建共享。

一是拓展自身资源。上海兴越负责人韩婷婷是越剧范派传承人，依托人脉资源邀请姚祺儿（“滑稽明星”、国家非遗“独脚戏”传承人）、田慧（“梅派青衣”、梅葆玖入室弟子）、詹美燕（市非遗“埿金彩塑”传承人）、秦峰（“海派木偶”木偶表演代表）、林帝浣（“小林漫画”作者）、赵春（“海派油画”代表）、张伟舫（黄浦区书法家协会主席）等多位名家加盟“名家工作室”，为淮海中路社区居民提供高品质服务。上海华爱、左邻右舍等承接主体利用连锁经营多家文化场馆的优势，推进不同社区文化活动中心之间的资源联享、活动联动、展览联展、服务联通。

二是联动外部资源。半淞园社区文化活动海心承接主体与上海戏剧学院、上海昆剧团、上海话剧艺术中心、上海文艺出版社等文艺院团签订文化教育共建协议，与上海翻译家协会、上海音乐家协会、上海沪剧院、上海人民滑稽剧团、上海淮剧团、上海收藏家协会等建立文化合作关系，开展“戏剧走近半淞园”“传统文化体验日”等一批公益性、普及型文化活动。打浦桥社区文化活动中心承接主体主动对接上海国际艺术节平台资源，邀请国际国内优秀团队在社区舞台上串联，打造“社区（国际）艺术节”，展现中外艺术魅力。

（五）多措并举，组合支持保障

黄浦区从业务管理、技术平台、资源配送等方面全力支持社区文化活动中心社会化运营。

一是将社区文化活动中心纳入总分馆服务体系，加大区级文化馆图书馆的业务指导力度。实现图书资源通借通还，引导文化馆优质师资、品质活动、数字资源下沉共享，协同打造文化品牌。此举推动了上海市公共文化服务由三级网络向四级网络拓展，在公共文化“最后一公里”基础上实现了“百米冲刺”，将服务送进社区、送进楼宇，使居民百姓对公共文化服务触手可及。

二是建立线上文化服务矩阵。文化云为社区文化活动中心提供统一的数字服务平台，辅以微信公众号、第三方社交视频软件账号，开展场馆预约、资源配送、活动报名、评价反馈等“菜单”式、“订单”式服务，推动线下线上互动，实现供需精准对接。新冠疫情期间，外滩社区文化活动中心联合黄浦区文化馆与上海东方广播有限公司，为进行封闭管理的居民开展“强五脏、培内气、调心情——习练五禽祛病延年”文化供给线上直播专场活动^[7]；五里桥街道的移动书格及“声声有你”线上活动也日趋成熟；南京东路满足楼宇白领和社区居民的需求，开展了包括《中医讲座》《练功十八法》《瑜伽》《东方舞》等丰富多彩的线上课程。

三是加强文化资源配送，将各级政府购买的优质文化资源配送到社区文化活动中心，鼓励优质公共文化资源进一步下沉，满足各类人群需求。如半淞园将书籍和活动送入商务楼宇，瑞金二路“瑞动魔方”为年轻人量身打造文体类实事项目。

（一）全国示范，影响卓著

黄浦区打浦桥、瑞金二路、淮海中路、五里桥等社区文化活动中心，社会化运营起步较早、形态较为完备，成为基层文化设施托管典型，影响卓著。2015年7月，中宣部、原文化部在上海召开“全国创新公共文化服务体系运行机制经验交流会”，推广社区文化活动中心社会化运营模式。

多年来黄浦区社区文化活动中心共计接待中宣部、文化和旅游部及各省（区、市）领导视察、代表团经验交流84次，海外团体交流访问93次，全国社会、文化领域专家学者专题研究访问61次，为公共文化服务社会化发展提供鲜活实例。其被中央文化体制改革领导小组《简报》、新华社、《人民日报》、央视、央广等媒体多次报道，成为政府向社会力量购买公共文化服务成功典型。如《人民日报》通过报道瑞金二路、打浦桥等社区文化活动中心的实践对黄浦区多元主体共建社区公共文化的形式表示支持和称赞^[8]。

（二）管理规范，品牌集聚

黄浦区社区文化中心社会化运营全面落实服务标准，做到场馆环境整洁有序、设施设备运转良好、阵地开放科学合理、项目设置丰富多样、公众服务热情周到、内部管理规范有效。

社区文化活动中心结合所在街道资源优势，成功打造了一批具有广泛群众基础、地方特色鲜明的群众文化活动品牌，形成“一街一品”：南京东路街道的“露香园顾绣”、五里桥街道的“七彩之心”社区公益文化志愿服务、小东门街道的金秋越剧艺术团、打浦桥街道的耆青团队、外滩街道的弄堂“戏”会、豫园街道的潮汕国乐团、瑞金二路街道的“书香瑞金”读书节等。其中潮汕国乐团曾经参与上海春之声音乐会、外国国家元首接待等文化演出活动。

（三）分众供给，服务精准

社区文化活动中心社会化运营，将服务对象从社区居民拓展到楼宇白领、中外游客。面向不同人群，精心设计提供针对性服务。如针对老城厢区域老年人较为集中的特点，因地制宜提供智慧扶老服务。开设智能手机使用课程、智慧养老app使用课程，培养老年人信息技术使用技能，更好地融入数字时代，享受美好生活。针对外滩、淮海路商务楼宇集聚的特点，开设“午间一小时”服务，设立阿卡贝拉、尤克里里、巴扬、相声、配音、沪语、水彩画、彩铅画、中式点心、街舞、汉服舞等白领群体乐于参与的时尚课程与项目。针对豫园等区域中外游客较多的特点，提供旅游咨询、主题展览沉浸体验、非遗手工艺制作学习、数字资源导览鉴赏、文创产品互动制作、社区微旅游等多样化服务。针对未成年人群体，设立早教室、亲子阅览室等特色空间，为低龄儿童和家庭提供文化关怀；与辖区内学校合作，开展诸如非遗传承、室外园艺种植等文化体验活动，助力德智体美劳全面发展。针对残疾人群体，设立无障碍设施，配备盲文书籍、特殊视听读物等多种资源，提供无障碍服务。

（四）文化传承，彰显自信

黄浦区社区文化活动中心社会化运营，始终坚守初心，以挖掘与弘扬地方优秀文化为己任，坚定文化自信。黄浦区是红色文化重镇，中共一大会址、中国社会主义青年团中央机关旧址、中国共产党代表团驻沪办事处旧址等一系列红色遗迹坐落于此。瑞金二路社区文化活动中心开展“建筑可阅读”活动，将红色建筑中蕴含的文化揭示展现；老西门社区文化活动中心举办“人民至上、话说四史”活动，用连环画来展示红色文化，生动还原辖区内革命历史遗迹的红色记忆；等等。黄浦区也是有着七百多年历史的老城厢所在地，传统文化底蕴厚重。豫园、小东门、老西门等社区文化活动中心创作“烽火老城厢”系列连环画和宣传片重现老上海风貌，开展“我在老城厢‘修’建筑”，依托老城厢历史风貌推动文旅融合，以文促旅，以旅彰文，传播与弘扬优秀传统文化。

（一）明确设施托管构成要素

黄浦区在社区文化活动中心社会化运营进程中，科学梳理出基层文化设施托管的四大构成要素：一是社会化发展，由政府向社会力量购买服务；二是专业化运营，建立承接主体专业资质和服务能力的准入门槛，加强过程监管、绩效考核，奖优罚劣；三是项目化管理，针对具体项目、活动、资源、服务进行精细化管理；四是品质化导向，以满足人民群众美好生活新期待为目标，基层文化服务从“有没有”向“好不好”转型。这四个要素相辅相成，缺一不可。

（二）提升政府文化治理能力

黄浦区在推进社区文化活动中心社会化运营过程中，各级政府始终承担着主导责任，加强了引导、保障和监管职能。通过建立服务标准明确工作方向，签订合同形成激励机制，以“一臂之距”发挥调控作用，而将具体的事务性工作让渡给承接主体，改变过去公共文化服务由政府“大包大揽”的工作方式。

（三）拓展居民文化自治路径

黄浦区社区文化活动中心社会化运营过程中，探索建立了联席会议制度（有的称为文化议事会），社区居民作为重要代表参与民主协商决策。此项制度落实了“人民城市人民建，人民城市为人民”的城市发展理念，将社区居民的文化选择权、参与权和监督权落到了实处，丰富了基层社会治理内容和居民文化自治路径。

（四）形成社会参与激励机制

黄浦区重视社区文化活动中心承接主体的培育发展，加以分类指导、正向激励。一是对社会化发展过程中涌现出来的先进经验及时总结推广，对优质承接主体进行公开表彰。二是建立承接主体白名单制度，引导有能力的承接主体开展连锁经营，扩大规模效应。三是落实专项资金，按照合同约定，向承担主体及时、足额拨付委托经费；建立托底保障制度，以确保社区文化活动中心可持续发展。

公共文化治理体系的改革，要抓住重点，以点带面、由浅入深、逐步开展。上海在市政府的统筹协调下，遵循顶层设计、基层突破、循序渐进的原则，以政策制度保障为基础、以基层公共文化设施托管为切入、以社区文化活动中心为核心、以联合社会多方力量为支持，对自身的公共文化服务体系展开了革新。从2006年黄浦区打浦桥开展设施托管试点工作至今，上海在十几年的实践探索之中，不断扩大公共文化治理体系区域覆盖面积，逐步加大公共文化治理体系改革力度，取得了显著成效，为国家公共文化服务体系的改革贡献了上海力量，为国家公共文化服务高质量发展提供了上海经验，为国家在“十四五”期间建设社会主义文化强国作出了有益的探索。